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以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛藍天

日期:2018-06-14 來源:中國人大第10期

以法律的武器治理污染

用法治的力量保衛藍天

— 在大氣污染防治法執法檢查組第一次全體會議上的講話

中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長 栗戰書

(2018年5月7日)

同志們:

根據黨中央批準的《全國人大常委會2018年監督工作計劃》,今年對大氣污染防治法實施情況進行檢查。

剛才,王勇同志代表國務院介紹了貫徹實施大氣污染防治法的情況,傳堂同志也介紹了有關情況,全國人大環資委,生態環境部、發展改革委、工信部、財政部、農業農村部的負責同志作了發言,講得都很好;公安部、司法部、住房城鄉建設部,市場監管總局、國家能源局、中國氣象局,以及最高人民法院、最高人民檢察院提供了書面材料,我都同意。這里,我講兩個方面的意見。

首先講一下這次執法檢查的任務。主要是三項:

一是推動習近平新時代中國特色社會主義思想特別是關于生態文明建設思想的貫徹落實。生態文明建設是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。黨的十八大以來,習近平總書記就生態文明建設發表一系列重要講話,提出了一系列重大戰略思想。總書記關于“綠水青山就是金山銀山”“像對待生命一樣對待生態環境”“保護生態環境就是保護生產力,改善生態環境就是發展生產力”“小康全面不全面,生態環境質量是關鍵”等“金句”,已家喻戶曉、深入人心,在全黨全國各族人民中形成了高度共識。黨的十九大將堅持人與自然和諧共生作為堅持和發展新時代中國特色社會主義基本方略之一,強調要牢固樹立社會主義生態文明觀,把“美麗”作為社會主義現代化強國的重要目標。習近平總書記關于生態文明建設的重要思想,內涵豐富、博大精深,體現了對人類文明發展規律、中國特色社會主義建設規律的深刻把握,體現了時刻心系人民的赤子情懷,體現了對中華民族永續發展的歷史擔當。我們要通過執法檢查,推動習近平新時代中國特色社會主義思想特別是關于生態文明建設思想的進一步貫徹落實,使之貫穿到社會主義經濟、政治、文化、社會建設之中,用以引領和規范我們的生產生活行為,推動全黨全國自覺貫徹落實新發展理念,形成共同促進生態文明建設的強大合力。

二是推動黨中央關于大氣污染治理決策部署的貫徹落實。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,全面加強大氣、水、土壤污染防治,決心之大、力度之大、成效之大前所未有。黨的十八大閉幕后不久,以習近平同志為核心的黨中央就發出堅決向污染宣戰的號令。2013年4月,習近平總書記主持中央政治局常委會會議,明確要求抓緊研究大氣污染防治行動計劃。同年9月,經中央政治局常委會會議審議通過,國務院正式發布大氣污染防治行動計劃—“大氣十條”,這是中央開展系統治理污染的首個行動計劃。近年來,習近平總書記每次考察北京、天津、河北,研究雄安新區規劃建設,都對大氣污染特別是霧霾治理工作作出重要指示。2016年12月,習近平總書記主持召開十八屆中央財經領導小組第十四次會議,專題研究推進北方地區冬季清潔取暖等問題。黨的十九大報告把污染防治作為全面建成小康社會“三大攻堅戰”之一,明確提出“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰,使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。2017年底中央經濟工作會議上,習近平總書記再次就打好污染防治攻堅戰作出全面部署。今年4月召開的十九屆中央財經委員會第一次會議,習近平總書記又對打贏藍天保衛戰、打好柴油貨車污染治理攻堅戰等作出部署,明確了今后一個時期我國污染防治工作的目標任務。按照黨中央決策部署,全國上下攻堅克難、扎實工作,國務院及其有關部門、地方各級政府將大氣污染治理作為產業結構調整的重要抓手,積極化解鋼鐵、煤炭過剩產能,不斷優化能源結構,加強重點行業、“散亂污”工業企業治理,加大機動車污染防治工作力度,全面推進秸稈資源化利用,嚴厲打擊超標排放大氣污染物等違法行為,取得了實實在在的成效。全國人大及其常委會在推進生態文明建設中要主動作為,依法履行憲法法律賦予的職責,通過加強對環保領域法律實施的監督和對政府環保工作的監督,保證黨中央關于環境保護和污染防治的重大決策部署貫徹落實,保證法律得到全面有效實施,推動解決人民群眾關注的突出環境問題,為保護生態環境、建設美麗中國作出應有貢獻。

三是推動大氣污染防治法法律責任的全面落實。應該說,這幾年推進大氣污染防治的力度是大的,督促責任落實的措施是有力的,效果也是好的。2017年,全國338個地級及以上城市PM10比2013年下降22.7%,京津冀、長三角、珠三角PM2.5分別下降 39.6%、34.3%、27.7%,珠三角區域連續三年穩定達標,優良天數比例分別增加了19個百分點、11個百分點和8個百分點。北京市PM2.5平均濃度同比下降20.5%,為58微克/立方米,重污染天數同比減少41%。這些數據充分說明新修訂的大氣污染防治法貫徹實施和相關工作取得了明顯成效。同時,我們也要看到,我國大氣環境形勢依然嚴峻,城市環境空氣質量超標嚴重,季節性、區域性大氣污染問題突出,2017年全國338個地級及以上城市空氣質量達標的僅占29%。大氣環境質量離黨中央的要求、人民群眾的期待還有比較大的差距。大氣污染防治中存在的這些問題,一個重要的原因,就是法律規定的大氣環境保護目標責任制和考核評價制度,以及政府及有關部門環境保護責任還有待進一步落實到位。企業法律責任的落實問題,也是做好大氣污染防治工作的基礎。在2014年執法檢查中,“企業治污主體責任不落實”是一個突出問題。近兩年開展的中央環保督查中,也發現了大量企業違法排污行為,這說明企業的法律責任仍需不斷壓實。這次執法檢查,就是要推動地方政府和部門切實負起防治大氣污染、改善大氣環境質量的責任,推動各方面落實責任、聚焦責任,促進法律責任、領導責任、工作責任的全面落實,扭轉“有法不依、執法不嚴、違法不究”的問題,將生態環境質量“只能更好、不能變壞”作為責任底線,科學制定發展規劃,加大治污投入,積極調整產業結構和能源結構,淘汰落后產能,推動大氣環境質量不斷好轉。大氣污染防治工作涉及多個部門,要加強部門協調聯動,各個部門都要切實負起責任,加強配合,形成合力。人大及其常委會是立法機關,負有監督法律實施的責任。如果執法檢查浮于表面,監督工作蜻蜓點水,現實中存在的大量違法現象和突出問題發現不了,那么,就說明人大及其常委會沒有履行好自己的職責,作為執法檢查的主體,也應承擔相應的責任。在執法檢查中,要大力宣傳普及大氣污染防治法,讓人民群眾充分認識到治理大氣污染是全社會的共同責任,與每個人的行為密切相關,每個人都要積極行動起來,踐行綠色低碳的生活方式,自覺履行環境保護和大氣污染防治義務。

下面,再講一下這次執法檢查的具體要求。提這么五點:

一要把握好監督原則。我在十三屆全國人大常委會第一次會議上談了人大監督工作的原則,其中一點,就是正確認識人大的職權性質和范圍,把握“依法”二字,堅持“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則,對“一府一委兩院”的工作不能越俎代庖,真正在憲法法律范圍內履職盡責。人大開展環保領域執法檢查,這既不同于中央環保督查,也不同于環保部門行政執法。對于檢查中發現的具體問題、具體案件,可以作為麻雀剖析梳理,但不能直接處理。這個原則,要切實把握好。同時,人大執法檢查是在行使憲法法律賦予的監督權,是“法律巡視”,是保證法律得到有效實施的一把“利劍”。執法檢查過程就是進行監督的過程。執法檢查必須嚴格,監督必須有力度,這也是一個原則,也要切實體現好。以上兩點,我不擔心頭一條原則把握不好,擔心的是第二條原則體現不夠,擔心檢查、監督中出現“粗、寬、松、軟”的問題。因此,這次執法檢查,一定要深入查找法律實施中存在的突出問題,維護憲法法律威嚴,推動法律的全面有效實施。要善于發現法律實施中存在的具體問題特別是典型問題,以典型案件的發現帶動面上問題的解決;要用法治思維來開展執法檢查,善于抓問題的本質,不能把屬于法律范疇的問題一般化、行政化,不能把違法行為視為一般性的工作過失,一切以法律為依據為準繩來開展執法檢查;要敢于動真碰硬,客觀公正地反映執法檢查中發現的問題,督促地方、部門和企業認真整改糾正違法行為,不能礙于情面“放水”、粉飾、打埋伏。

二要突出重點。突出重點問題、重點區域、重點領域,推動解決突出環境問題,推動實現習近平總書記在中央經濟工作會議上提出的“明顯降低PM2.5濃度,明顯減少重污染天數,明顯改善大氣環境質量,明顯增強人民的藍天幸福感”的目標要求。2015年全國人大常委會對大氣污染防治法的修訂,重點充實了修訂后的環境保護法和“大氣十條”相關內容,特別是增加和完善充實了黨中央打贏藍天保衛戰的決策部署和法律制度,被稱為“史上最嚴”的大氣污染防治法。黨中央確定的藍天保衛戰主戰場,就是我們檢查的重點地區;同黨中央治理大氣污染部署密切相關的法律制度執行情況,就是我們檢查的重點內容。比如,2015年修法時專門增加“重點區域大氣污染聯合防治”一章,共七條規定。我們這次檢查,就要以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為重點地區,推動各地強化聯防聯控。比如,修法時對控車減煤,特別是提高油品和燃煤治理作了全面系統的規定,專門規定加強民用散煤管理,禁止銷售不達標散煤,還對重型柴油車安裝污染控制裝置提出了明確要求。我們就要重點檢查這些制度的實施情況,推動各地方貫徹落實黨中央關于北方地區冬季清潔取暖、柴油貨車污染治理等決策部署。比如,修法時完善了源頭治理各項規定,增加了環境信息公開、引導公眾有序參與監督等制度,進一步強化政府責任,明確企業義務,加大對污染違法行為的處罰力度,等等。我們就要督促各地區各部門推進全民共治,加強源頭防治,提高污染排放標準,強化排污者責任,進一步健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度,以法律的武器治理污染,用法治的力量保衛藍天。

三要堅持問題導向。執法檢查不是搞綜合考核考評,不是評先進,不對地方、部門或某項工作作全面評價。執法檢查就是要發現問題,不能走過場,不能搞評功擺好那一套。在執法檢查中,盡管也要了解面上的情況,但重點是把問題找準找具體,真發現問題,發現真問題;盡管也要總結法律實施的成效和經驗,但重點是發現那些影響法律實施、制約治污實效、損害群眾利益的突出問題。要堅持什么問題突出就重點檢查什么問題,哪里問題突出就去哪里檢查,掌握大氣污染防治第一手資料,找到法律實施中存在問題的癥結所在。在找準問題的基礎上深入研究,查清病灶,對癥下藥,提出務實有效的意見、建議。要著眼長遠,推動大氣污染防治向縱深發展。比如,近年全國在治理細顆粒物污染方面收到成效,但也出現了臭氧濃度上升的趨勢,對這樣的新情況新問題,要推動有關方面納入重要議事日程深入研究,提出治理措施。

四要精心組織。以往歷屆全國人大常委會在組織開展執法檢查方面都積累了許多寶貴經驗,特別是十二屆全國人大常委會持續加強和改進執法檢查工作,探索形成了包括選題、組織、報告、審議、整改、反饋六個環節的“全鏈條”工作流程。這些好經驗好做法,十三屆全國人大常委會要繼承下來、堅持下去,在實踐中進一步完善發展。這次執法檢查也按六個環節來安排。由我擔任執法檢查組組長,王晨、沈躍躍、丁仲禮等3位副委員長,楊振武秘書長和高虎城主任委員任副組長,分成4個檢查小組赴部分地方實地檢查,同時委托其他省級人大常委會開展自查,實現執法檢查“全覆蓋”。在8月的全國人大常委會會議上,我將向常委會報告執法檢查情況,會議要結合審議報告開展專題詢問。對于執法檢查報告提出的建議和常委會組成人員的審議意見,國務院及其有關部門在6個月內向常委會報告研究處理情況。如有必要,常委會將安排聽取審議。從現在到8月底只有3個多月時間,完成實地檢查、起草執法檢查報告、準備專題詢問等工作,時間十分緊迫。執法檢查組、有關部門和工作人員要按照常委會監督工作計劃和執法檢查方案的部署,落實責任,積極配合,保證各環節工作環環相扣、依次遞進,確保本次執法檢查順利完成。

五要嚴格執行中央八項規定精神。4月17日,本屆全國人大常委會第二次委員長會議審議通過了委員長會議組成人員貫徹落實中央八項規定和實施細則的辦法。我們要從維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導的政治高度,堅決貫徹落實中央八項規定和實施細則精神,嚴格執行委員長會議相關規定的要求,堅決反對“四風”,堅決杜絕形式主義、官僚主義。到地方檢查要輕車簡從、厲行節約,陪同和隨行工作人員要控制在規定人數,交通、住宿、餐飲都要符合標準,不得接受禮品,不得借檢查之機去風景名勝觀光游覽,切實把對地方的負擔和影響減到最小。執法檢查組的同志都是國家權力機關組成人員,有的是高級領導干部,更要嚴以律己、以身作則,展現新一屆全國人大常委會的新氣象新風貌。

全國人大環資委會同有關部門做了比較充分的準備,開展了深入細致的調查研究,提供了豐富詳實的參閱資料,請參加這次執法檢查的同志認真研究,增強執法檢查的針對性和實效性。

借此機會,我也對國務院及有關部委和單位,最高人民法院、最高人民檢察院高度重視、積極配合全國人大常委會的執法檢查工作,對全國人大代表、地方各級人大常委會給予的大力支持,表示衷心感謝!希望大家共同努力,認真做好這次執法檢查,為打贏藍天保衛戰作出應有貢獻。

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